国土资发［1999］511号 各省、自治区、直辖市及计划单列市土地(国土)管理局(厅)、农业(农牧渔业、农林、农牧) 厅(局),解放军土地管理局,新疆生产建设兵团土地管理局: 为贯彻落实党的十五届三中 全会和中央经济工作会议精神,加强基本农田保护，搞好农用地管理,促进农业生产结构调整 ,现就有关问题通知如下: 一、提高认识,加强对农业生产结构调整指导和服务 开展农业生产结构调整是农业和农村经济发展新阶段的客观要求,是当前和今后一段时期农业和 农村经济工作的主要任务。大力开展农业生产结构调整，把农业发展切实转到以提高质量和 效益为中心的轨道上来,对于农业和农村经济在新的台阶上继续保持旺盛的发展活力具有重 要意义。土地是最重要的农业生产资料,是农业发展的基础,搞好农用地管理将给农业生产结 构调整创造宽松的环境。引导各地因地制宜开展农业生产结构调整,提高资源利用效率对促 进农村经济可持续稳步发展具有积极作用,同时也对土地管理工作提出了新的要求。 各地土地和农业行政主管部门要认真学习领会中央精神，提高认识，调整思路，精心组 织，密切合作，增强对农业生产结构调整指导和服务意识。坚持政策引导，对有利于稳定提 高农业综合生产能力的农业生产结构调整,要给予支持；坚持科学规划,统筹安排,努力实现 耕地总量动态平衡；坚持"在保护中开发在开发中保护"的原则,改善生态环境,防治水土流 失,保障资源可持续利用。各地要从实际出发,采取有效措施,切实做好有关调整农业生产结 构的各项工作。 二、在土地利用总体规划指导下,搞好农用地结构调整 农业生产结构调整涉及农用地结构调整,要符合土地利用总体规划确定的土地利用方向 、结构和布局。在农业生产结构调整时,要优化土地利用结构,不断提高土地生产能力；要积 极引导农民优先利用闲置土地，充分开发利用非耕地资源和未利用地；禁止基本农田保护区 内挖塘养鱼、发展林果业。土地利用总体规划确定为生态脆弱地区需退耕还林、还草、还湖 的，要有计划有步骤进行，加强林草地保护，不得改为它用。 目前各地正在按照土地利用总体规划中确定得基本农田保护目标，进行基本农田保护区 调整划定工作。保护区在调整划界时要同时考虑今后该土地利用方向，使基本农田保护区规 划和农业生产结构调整协调一致。在保证基本农田规划面积的前提下，可将生产能力低、生 产条件差，能调整为鱼塘、果园或其它用地的一般耕地预留在基本农田外。基本农田保护区 划定后，确需占用基本农田挖鱼塘、种果树或进行其它对土壤耕作层造成破坏的农业生产结 构调整，需经省级人民政府土地和农业行政主管部门批准，并划补基本农田，以满足农业生 产结构调整需要，并保证基本农田面积不减少。 三、以市场需求为导向，引导农民调整农业生产结构 各地应根据市场供应变化和本地资源状况，通过调整政策、发布信息、示范指导等手段 ，在尊重农民意愿的条件下引导农民对农业生产结构适时进行调整。要贯彻落实土地实行家 庭联产承包经营的基本政策，维护农民的土地承包经营权；要切实尊重、依法保护农户自主 经营、自负盈亏的生产经营主体地位；要注意调动农民的生产积极性，保护农民的合法权益 。 在符合土地利用总体规划前提下，农民可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局 ，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其它经济作物；可以将生产能力低、生产条件差 的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性畜牧场和饲养场，发展畜牧业；可 以在基本农田保护区外的农用地挖塘发展水产养殖和种植多年生木本果树等经济作物，逐步形成农林牧渔全面发展，适应市场，优质高效的农业生产结构。调整农业生产结构要因地制 宜，保护和合理利用土地资源，促进农业可持续发展。 四、结合农业生产结构调整，加强农用地管理 在农业生产结构调整中，必须依据土地利用总体规划和土地利用现状分类的规定，搞好 土地变更调查。属于土地利用总体规划明确为保护生态要退耕还林、还草、还湖而减少的耕 地，要根据实际减少的面积在土地变更调查时予以核减。自2000年1月1日起，土地利用总体 规划中划定为农用地，在农业生产结构调整过程中由耕地改为其它农用地，经土地和农业行 政主管部门共同认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，不作为减少耕地考核 ，但要及时进行土地变更调查，注明实际地类；按照发挥区域性比较优势的要求,因地制宜, 将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地,并经土地和农业行政主管部 门共同认定能调整成耕地的,可以视同补充耕地,在土地变更调查时按现状地类调查,在非农 建设占用时除须按照法律程序报批外,仍要实行"占一补一"。 建造温室大棚和临时性畜牧场、饲养场及塘底未经固化的简易水产养殖场,发展高效农 业,确需占用耕地的,须到县级土地行政主管部门进行备案,并签定复耕保证书,届时按要求恢 复成耕地。但建造永久性农业生产设施和配套设施,如畜禽饲养场、塘底已经固化的水产养 殖场、农副产品仓库、加工厂、集贸市场等,占用耕地的,要依法办理农用地转用审批手续, 并做到耕地"占一补一"。 五、通过土地开发整理,促进农业生产结构调整 各级土地行政主管部门应在土地利用总体规划的指导下,加强对土地开发整理工作的组 织领导。土地开发整理除增加有效耕地面积,提高耕地质量外,还要改善农业生产条件和生态 环境。应根据统一规划,宜农则农,宜牧则牧,宜渔则渔的原则,搞好田水路林村综合治理,合 理配置土地资源,改善土地利用结构,促进农业生产结构调整。 按照"谁投资,谁收益"的原则,制定有关政策,建立激励机制,鼓励投资者开发整理土地 ,发展农业生产。开发整理成耕地的,可从收取的新增建设用地土地有偿使用费中拨款予以补 助；复垦农村集体废弃地的,可以由集体经济组织承包给投资者生产经营；复垦国有废弃地 的,市、县人民政府土地行政主管部门可以确定给投资者生产经营；要贯彻中央有关规定,保 护农垦辖区内国有农场的土地资源不受侵占。各地要认真总结经验,树立典型,调动社会各个 方面开发整理土地的积极性,为农业生产结构调整作出贡献。 国土资源部农 业 部 一九九九年十二月二十九日