罗必良等委员在广东省政协十一届三次会议上提出了第20150370号提案《关于推进农村集体经济确权与监管的提案》。经与提案者沟通并会省国土资源厅、民政厅，住房城乡建设厅、审计厅，认真办理答复。简要情况如下： 

　　我省农村集体资产总量庞大。2014年，全省20个地级市（不含深圳）22653个集体经济联合社、216385个经济合作社两级集体资产总量4304.6亿元（不含资源性资产），位居全国第一。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”深入推进，以及全面深化改革各项举措相继落实到位，市场配置资源基础性、决定性作用凸显，包括土地在内的农村各类资源要素自由流动和优化配置是必然趋势和发展方向。然而，由于确权和监管不到位，全省农村规模庞大的集体经济管理面临不少新挑战，由此还引发了不少社会问题，侵害了农民群众合法权益，影响农村社会和谐稳定，推进农村集体经济确权与监管势在必行。各位委员结合我省农村集体经济发展现状、特征等实际，分类提出确权与监管的方案，很有针对性和操作性，对推进我省农村集体经济确权并加强监管具有重要意义。 

　　一、关于农村土地承包经营权确权 

　　农村土地承包经营权确权登记颁证是中央的重大部署，也是全面深化农村改革的重要基础。按照省委要求，省政府于去年4月29日召开了全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作电视电话会议，部署启动整建制推进全省18个县和6个镇确权登记颁证试点工作。试点工作启动以来，在省委省政府的高度重视和大力推动下，全省各级党委政府把确权登记颁证试点工作摆在突出位置，分级落实责任，统筹谋划、高位推进。省农业厅将确权工作列为“头号”工作，认真履职尽责，研究出台《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，推动建立确权工作领导协调机制和涉地纠纷排查化解机制，积极开展“大宣传、大培训、大调研”三大行动，最大限度地调动各方面的积极性和主动性，千方百计推动试点工作按既定时间表和路线图稳妥有序推进。截至今年6月底，全省已有38个县（市、区）272个乡镇2917个行政村启动了土地确权工作，完成实测面积164万亩，涉及承包地块248万块，颁发承包经营权证书6.6万份。其中24个省级试点单位有197个镇2403个行政村23782个经济合作社启动了确权工作，完成实测面积149万亩，涉及承包地块210万块，颁发农村土地承包经营权证书5.6万份。梅州蕉岭、清远阳山、肇庆德庆、河源东源县等试点县已基本完成确权内外业测量任务。 

　　各位委员有关农村土地承包经营权确权的思路与方案，在经省政府同意，省农业厅印发的《关于印发<广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案>的通知》(粤农〔2014〕275号)中已有所体现，如实施方案明确规定：在粤东西北广大农村和珠三角部分未实行股份合作制的村（社区），要坚持确权确地到户；在珠三角核心区已完成股份制改造的村（社区），没有改变用途的耕地要尽可能确权确地到户；由集体统筹经营但已实际改变用途的耕地，可考虑按村集体经济组织成员所持股份比例或村集体经济组织成员认可的其他方式进行确权到户。珠三角核心区少数“确地”确实有困难的村（社区），其确权方案必须取得本集体经济组织成员认可，并逐级报所在镇、县、市三级政府审定后方可实施。在具体试点工作中，各地也始终坚持确地为主，分类实施，稳妥推进。 

　　总之，农村土地承包经营权确权登记颁证是当前深化农业农村改革、促进农村稳定发展的重中之重。省农业厅将深入贯彻落实省委省政府的部署安排，认真履职尽责，突出问题导向，深入调查研究，广泛宣传发动，把面临的困难问题摸清楚、研究透、解决好，将确权工作方针政策讲到位、宣传好、入民心，充分调动各级干部和农民群众的积极性、主动性，协调推动形成各级党委政府重视支持、有关部门积极参与的强大工作合力，将农村土地承包经营权确权工作抓细抓实抓彻底，真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃下“定心丸”。 

　　二、关于农村集体建设用地使用权确权 

　　我省农村土地所有权发证工作已于2012年底全面完成并通过国家验收。省国土部门高度重视农村集体建设用地确权发证工作，目前已将农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作纳入日常工作有序推进。下一步，重点抓好以下几方面工作：一是加快推进不动产统一登记工作进程。明确要求市、县两级不动产登记机构设置工作在2015年6月底前基本完成，并同步推进职责整合工作，争取年底前在有条件的市、县率先建立不动产统一登记窗口。2017年底前，基本实现登记机构、簿册、依据和信息平台“四统一”。二是研究制定我省的不动产统一登记实施细则。在《不动产登记暂行条例》和《不动产登记实施细则》基础上，结合我省实际，研究制定出台适合我省的不动产统一登记实施细则。三是按照《关于加快推进广东省农村地籍调查工作实施方案》，开展包括农村宅基地在内的集体建设用地、国有建设用地地籍调查，2015年底前完成我省高分辨率影像数据建设。四是下大力气解决一批重点土地权属纠纷案件。通过实地督导、典型案件领导包干等措施有效解决土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，为农民维护土地权益提供有效保障，从而进一步夯实农业农村发展基础，促进农村社会秩序的稳定与和谐。 

　　三、关于农村集体物业所有权确权 

　　省国土资源厅、省编办《关于转发<国土资源部 中央编办关于地方不动产登记职责整合的指导意见>的通知》(粤国土资人事发〔2015〕127号)明确提出，各地要按照国家、省关于不动产统一登记的要求，将市、县（市）有关部门分散承担的土地、房屋等不动产登记职责整合，要求在6月底之前基本完成此项工作，并妥善解决好过渡期间不动产登记业务衔接问题。同时，省住房城乡建设部门高度重视村庄规划建设及管理，督促指导各地严格按照《城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》的有关规定核发乡村建设规划许可证，规范包括农村住宅建设在内的村庄建设管理，并在建设过程中加强指导，确保住房质量，并注意节约和合理使用土地。在做好相关工作的基础上，省住房城乡建设部门将密切配合做好深化农村土地制度改革有关工作，从规划建设层面积极配合做好宅基地管理、农民集体所有土地流转、农村住房产权登记等保障农民利益的基础性工作，为建立城乡统一的建设用地市场打下坚实基础。 

　　关于农村集体物业所有权确权，牵涉面较广、政策性较强，我省的情况错综复杂，省有关部门将围绕各位委员所提确权思路与方案，进行广泛深入调查研究和科学论证，在国家法律政策授权范围内，本着尊重历史、照顾现实、依法依规、尊重民意等原则，鼓励基层先行先试，谨慎稳妥地开展试点示范，逐步探索积累经验，确保这项工作成果经得起群众和历史的检验。  

　　四、关于农村集体经济监管 

　　我省高度重视完善农村集体经济监管体系，出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》（省政府令第189号），以颁发“组织证明书”的形式赋予农村集体经济组织市场主体地位。同时，率先对农村集体经济组织成员资格作出原则性界定，赋予县级以上人民政府细化制订各地农村特殊群体合法权益的权力，目前，各地正在结合当地实际开展细化农村集体经济组织成员资格界定工作。2011年省部署启动珠三角地区率先推进以“政经分离”为重点的农村综合改革，进一步厘清和明晰职能关系，推动行政事务、自治事务和经营事务“三分离”。切实加强农村集体“三资”监管制度体系建设，总结推广南海区强化集体经济监管，搭建集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台和集体经济组织成员股权（股份）管理交易“三大”平台的经验做法。此外，根据省委办公厅、省府办公厅《关于进一步推进农村民主监督的意见》（粤办发〔2012〕8号）精神，指导各地全面建立村务监督委员会，切实加强对农村集体资金、资产、资源监督管理。目前，全省已建立镇级农村集体资产管理交易平台955个，完成率68.1%，其中珠三角地区建立了380个，粤东西北地区建立了575个，完成率分别为87.4%、59.6%。98.2％的村建立了村务监督委员会。 

　　下一步，我们将着力抓好《广东省农村集体资产管理条例》修订，从法规层面明确相关政府部门的指导和监督职责，进一步明晰资产产权范围及归属，规范集体资产经营管理活动，建立健全民主管理及决策机制，完善经营管理信息公开、财务会计审计、资产报告、责任追究等制度，推进农村集体资产经营管理法治化、规范化、常态化。积极探索推进“三资”管理服务平台建设新模式，加快推进农村集体“三资”管理服务平台建设，强化平台服务、决策和监督等功能。继续推进农村基层组织“政经分离”，在有条件的地区进一步厘清和明晰农村各类基层组织职能和关系，推动行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离，明确农村集体经济组织对集体资产经营管理的主体地位，切实保障农村集体经济组织成员合法权益不受侵害。研究出台《广东省村务监督委员会工作规则（试行）》，明确村务监督委员会工作职责，完善配套制度，规范工作流程，保证全面履职，切实加强对农村集体“三资”的监督。 

　　针对各位委员提出的“明确行政审计的职责和目标，落实第三方审计制度。将农村集体经济组织的行政审计纳入县级审计范围，建立定期审计机制。”等相关建议，《广东省农村集体经济审计条例》已明确规定：县级以上人民政府农村集体经济行政管理部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的农村集体经济审计工作和本条例的组织实施。农村集体经济审计工作接受国家审计机关的指导与监督。省审计厅及市、县（区）各级审计机关将依照部门职责和相关法律法规，继续加强对农村集体经济审计的指导与监督。

广东省农业厅 

2015年7月22日 

   政协广东省委员会十一届三次会议第20150370号提案

案    题：     关于推进农村集体经济确权与监管的提案

主办单位：    广东省农业厅

会办单位：    省国土资源厅,省民政厅,省住房城乡建设厅,省审计厅

主  题  词：      

提案形式：    

注       明：     ( )

第一提案人    联系地址       联系电话      

罗必良   

内    容：

一、农村集体经济确权与监管的意义

   农村集体经济在政治、经济和社会层面上均发挥了重要的作用。但是，随着经济发展与城市化进程加快，加之“集体共有”的权属概念模糊、集体资产产权不清晰、监管不规范，农村集体成员因利益分配纠纷不断，甚至导致群体性事件，严重影响了农村社会和谐稳定。显然，中国农村集体经济的变革，归根到底还是农村集体产权制度的改革，其中首要的任务在于农村集体经济产权的明晰和监管。

   确权明晰了农村集体经济权属，确保了农民的合法权益得到法律保障。确权需要监管作支撑，强化监管才能发挥确权实效。

   在明晰各产权主体之间利益关系的基础上，确权可以有效解决农村集体经济权属的纠纷；同时，有效的监管进而规范农村集体经济的运营和管理，缓和干群矛盾，促进社会公平。

   清楚的产权界定是市场交易的前提。在社会主义市场经济条件下，权属清晰的土地、物业、资金等要素将得到顺利的流转和交易，而监管则为流转平台和交易市场的公平高效运营提供基础保障。

   二、关于农村集体经济确权与监管的实证研究

   根据广东省委全面深化改革领导小组重大课题“农村集体经济确权及监管”要求，华南农业大学罗必良、文晓巍课题组于2014年7月10日到8月8日对广东省12个市共16个村进行了实地调查，并结合相关宏观数据剖析了农村集体经济发展的现状、确权及监管存在的问题，得到如下结论：

   （一）农村集体经济区域发展极不平衡

   2013年珠三角地区村组两级集体经营总收入600.8亿元，占全省总收入的90.6%；同年，珠三角农村集体资产总量3547亿元，占全省农村集体资产总量的89.7%。粤东地区集体资产总量占全省资产总量的6.8%，粤西地区集体资产总量占全省资产总量的1.3%，粤北山区集体资产总量占全省资产总量的1.8%。显然，广东省的农村集体经济区域发展极不平衡，珠三角发达地区占比高，其他欠发达地区明显偏低。调研结果显示，城中村和城乡结合部的农村集体经济发达，纯农村地区农村集体经济非常薄弱。

   （二）集体资产种类多、异质性强造成确权工作的复杂性

   依据《广东省农村集体资产管理条例》，农村集体资产多达十类，资产间具有异质性，且区域分布差异明显，各类集体资产确权又涉及多个部门，手续十分繁琐，使得确权工作尤其复杂。

   （三）违法用地和违章建设是确权工作的难点

   调查显示，城中村和城乡结合部地区在发展农村集体经济过程中，受制于资金短缺与土地政策的约束，私下将农用地转为建设用地，导致违法用地和违章建筑大量存在。这种非法的农村集体资产的合法化是今后上述两个地区确权的焦点和难点问题。

   （四）监管体系：初步成型，有待完善，着重落实

   目前，农村集体经济监管体系的基本架构已初步成型，会计核算、资产管理、信息披露方面出现的一些新的监管手段和方法开始发挥良好效果，集体成员对监管的满意度逐步提高。但是，现行的监管体系仍存在以下问题：一是村（居）委会与集体经济组织之间的治理关系还没有完全理顺；二是监管成本制约着集体成员参与内部监督的主动性，内部监督落实不到位；三是会计主体与审计主体的分离度不够高，审计监督有待完善；四是政府主管部门监管职责和内容不够明确，监管方式有待规范。调研结果也显示，城中村、城乡结合部的集体经济监管通常要比纯农村地区更加规范。在不断完善监管体系的基础上，要重点落实确权中和确权后农村集体经济的有效监管。

办    法：

  三、确权的思路与方案

   农村土地承包经营权、集体建设用地使用权以及集体物业所有权是农村集体经济容易产生矛盾的焦点和确权的重点，课题组重点就以上三个方面给出了确权的思路和方案。确权工作应秉承“实事求是、科学系统、分类对待、民主决策、依法规范、平稳推进”六项原则进行。

   （一）农村土地承包经营权确权的思路与方案

   考虑现行土地经营利用模式的多样性和复杂性，本报告针对不同土地经营类型提出差异化的确权方案。

   类型1：农户坚持土地家庭承包经营，没有加入农村股份经济合作社或农村土地合作社。

   此类情况宜采用确权确地方案。以现有土地承包合同、二轮延包以来的承包经营权证和集体土地所有权证等为依据，进一步查清农户承包地块的各项信息，颁发清晰记录承包地块面积、位置、范围、四至的新的土地承包经营权证书。

   类型2：农户以土地承包经营权入股，参加农村股份经济合作社或农村土地合作社，土地没有改变用途且四至清晰。

   此类情况采用确权确地方案，允许双证存在。即农户原来持有的股权证继续有效，同时，给农户颁发新的土地承包经营权证，记载清晰的土地四至、面积等类型。但是，任何一证流转或变更时，必须经村委会和农村股份经济合作社一致同意。

   类型3：农户以土地承包经营权入股，加入农村股份经济合作社或农村土地合作社，但现今农户承包地四至不清或已改变用途。

   此类情况采用确权确股方案，允许双证存在。即农户原来持有的股权证继续有效，同时，给农户颁发新的土地承包经营权证，记载家庭成员的股份。但是，任何一证流转或变更时，必须经村委会和农村股份经济合作社一致同意。

   （二）农村集体建设用地使用权确权的思路与方案

   宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。遵循相关确权原则与说明，课题组提出农村集体建设用地使用权确权的思路和方案。

   第一类：宅基地。确权思路是“确权确地到户”。针对合法的宅基地，产权清晰的，主要依据2014年《农村地籍和房屋调查技术方案（试行）》确权到户；产权不清晰的，集体协商，清晰产权主体后再办理相关手续，最后确权登记颁证。针对非法

   的宅基地，严格遵守《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发[2014]1号），并针对违法类型，依据相应法律法规进行处理。

   第二类：公益性公共设施用地。公益性公共设施用地是农民集体的共有财产，具有公共物品的特性，根据“物权混同”原理，公益性集体建设用地不必设立使用权。

   第三类：经营性用地。对于合法的经营性用地，依据2014年《农村地籍和房屋调查技术方案（试行）》确权到集体经济组织；对于非法的经营性建设用地，严格按照《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发[2014]1号）、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》依法进行处理。

   （三）农村集体物业所有权确权的思路与方案

   针对不同类型的农村集体物业，采用不同的确权方案。

   第一类：合法的集体物业。对于产权清晰的，产权主体办理相关手续后，再进行确权登记颁证。对于产权不清晰的，集体协商后明确产权主体，进而办理相关手续，最后确权登记颁证。

   第二类：违章的集体物业。（1）属于历史遗留的非经营性违章物业。对于产权清晰的，产权主体通过补办相关手续，涉及罚款的要依法缴纳，完成违章建筑合法化的相关法律流程，最后进行登记颁证。对于产权不清晰的，通过集体协商，明确产权主体后严格按照法律流程，再补办相关手续，最后确权登记颁证。（2）新建的非经营性违章物业，以及占用耕地的经营性违章物业，应依法取缔，不予确权。（3）经营性的违章建筑，非占用耕地的。包括违章的历史遗留物业和新建物业两类。其中违章的历史遗留物业，坚持“宽严适度、分类处理”的原则，对不同的历史遗留违章物业进行处理与确权。具体可参照《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》处理。对于新建物业，由政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，强制拆除。

   四、监管方法：理顺、规范、完善

   完善农村集体经济监管体系，关键在于选择监管主体、界定监管内容和设计监管方法。具体对策如下：

   （一）确定村（居）委会参与集体经济组织治理的权限。村（居）委会参与集体经济组织治理的具体方式，“政经合一”还是“政经分离”？可根据集体经济组织成员与村（居）民的重合程度和农村集体经济的收益规模两个指标来决定。

   （二）强化政府对农村集体经济内部监督的服务功能。利用已经建立起来的网上“三资”平台，设计程序，将“民主决策平台”和“监督检查平台”加进去，打造“农村集体经济网上运作与监管系统”。对于没有建设网上“三资”平台的地区，要敦促尽快建立，一并建立“农村集体经济网上运作与监管系统”。

   （三）明确行政审计的职责和目标，落实第三方审计制度。将农村集体经济组织的行政审计纳入县级审计范围，建立定期审计机制。另外，将审计委托外包给会计师事务所以实现审计独立性和权威性，审计费用可以由集体经济组织和政府财政分担。

   （四）明确政府主管部门对农村集体经济的监管职责和内容。一是政府要为农村集体经济的经营管理提供指导和人员培训服务；二是利用公共财政资源为农村集体经济监管提供组织和技术支持；三是规范监管程序，建立“备案制度”和“定期检查制度”，使行政监管规范化、常态化。