广东省人民政府批转省农业厅
关于推进山区县农村综合改革指导意见的通知

粤府〔2011〕20号 

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　现将省农业厅《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》批转给你们，请认真贯彻执行。

 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年二月二十六日

关于推进山区县农村综合改革的指导意见
（省农业厅）

　　新形势下推进山区县农村综合改革，是促进县域经济转变发展方式、探索科学发展新路的客观要求，是统筹城乡区域协调发展、促进城乡基本公共服务均等化的重要举措，对于巩固农村基层政权、维护农村和谐稳定、建设幸福广东具有重要意义。近年来，云浮市云安县在推进农村综合改革方面进行了积极探索，取得了有益经验。为推广云安经验，推动我省山区县农村综合改革，破解欠发达地区农村科学发展难题，现提出以下意见：

　　一、总体要求、目标任务和基本原则

　　（一）总体要求。深入贯彻落实科学发展观，围绕加快转型升级、建设幸福广东，以促进农民增收为核心，统筹城乡区域协调发展，按照主体功能区划要求明确县域内各镇（包括乡，下同）功能定位，建立科学考评机制，深化富县强镇、简政强镇事权改革，完善农村公共服务体系，增强县域农村发展活力，为建设幸福广东、构建和谐农村筑牢基础，提供支撑保障。

　　（二）目标任务。从2011年起分阶段在全省山区县（市）推进农村综合改革。2011年在广州、惠州、肇庆市之外的山区县进行试点，2012年全面铺开，2013年初见成效，2014年巩固完善，到2015年全省基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。通过5年的努力，实现全省县域经济实力明显增强，农民收入明显提高，农村生态环境、人居条件和农民生活质量明显改善，农村基本公共服务和社会管理能力明显提升，农村基层组织建设明显加强，农村社会更加和谐稳定。

　　（三）基本原则。一是坚持与经济社会发展相促进。适应农村经济社会发展根本需要，通过农村综合改革，促进农村经济社会全面协调可持续发展。二是坚持与群众意愿相一致。始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为农村综合改革的出发点和落脚点，充分发挥农民的主体作用和首创精神，切实保障农民合法权益，使广大农民平等参与农村综合改革进程，共享改革发展成果。三是坚持与当地实际相结合。从各地实际情况出发，因地制宜，分类指导，坚持先规划后建设，先探索后实施，先试点后推广，以点带面推进农村综合改革。四是坚持整体推进和重点突破相结合。统筹考虑、系统谋划改革方案，采取综合配套措施，全面协调推进改革，把握中心环节，实施重点突破。五是坚持解放思想、先行先试。着眼于统筹城乡协调发展，鼓励各地积极探索创新，在体制机制上先行先试，消除城乡二元结构体制障碍和解决制约农业农村经济社会发展的深层次矛盾。

　　二、科学划分功能，明确发展定位

　　（四）明确主体功能区划，统筹县域经济发展。各县（市）要按照省主体功能区规划要求，落实国家和省对本县（市）的主体功能定位，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。对优化开发镇，要以县级为主，在科学规划、集中管理的基础上进行集中开发，建立合理的财税分成机制，实现集约集聚发展；对重点开发镇，要在符合县（市）总体规划要求的前提下，以镇为主进行开发发展，对开发发展后符合条件的，可转为优化开发镇；对生态发展镇，要将政府职能定位为提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主，其正常运转经费由上一级财政予以扶持保障，确保乡镇集中力量履行其具体功能下的各项工作任务。

　　（五）明晰乡镇政府和村级组织功能职责。围绕具体功能定位，乡镇政府履职重点为“5＋x”，“5”即“提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设”等工作，“x”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标。村级组织功能职责是“5＋1”，“5”即“促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设”等5项共性工作，“1”即年度中心工作，包括贯彻落实上级决策部署，当前必须特别注重推进扶贫开发“双到”工作。

　　（六）建立科学的政绩考评机制，促使乡镇政府从管理型向服务型转变。根据各地不同的功能定位和发展目标，实行分类考核，将考评重点放在功能职责要求方面，不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重，建立“不以gdp大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力；重点开发镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力，实行综合评价；生态发展镇不再重点考核经济增长指标，侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。

　　三、进一步深化富县强镇、简政强镇事权改革

　　（七）科学设置乡镇管理机构，提升乡镇服务效能。按照省富县强镇、简政强镇事权改革的要求，本着“不增人员，减少成本，提高效率”和从“向上相对应”转为“向下相适应”的原则，科学设置乡镇管理机构。乡镇机构设置方案由镇党委、政府提出，报县委、县政府确定。生态发展镇综合性工作机构总数原则上按5－6个掌握，不得突破省下达的机构和人员编制，不得在编制之外聘用为政府管理服务的临时人员。

　　（八）实施强镇扩权，提升乡镇施政能力。各县（市）要加快简政放权步伐，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则，将涉及人民群众生产生活的行政管理权限下放到乡镇，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。切实落实乡镇干部人事管理权限、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，对调整个别镇班子成员有建议权，对乡镇干部工作问责有处理权。

　　（九）转变政府职能，提升乡镇政府服务“三农”能力。各乡镇要围绕促进农民持续增收、建设宜居乡村，强化发展特色生态农业、改善村容村貌等服务机构建设；围绕“病有所医、住有所居、老有所养”的目标，强化镇村和农村社区性服务机构建设；围绕建设幸福广东、构建和谐社会的要求，强化综治信访维稳等机构建设，有效提升乡镇政府服务“三农”的能力和水平。

　　四、推进农村基本公共服务体系建设

　　（十）推进基本公共服务延伸到村。按照“延伸乡村、覆盖县域、均等服务”的思路，以新型城镇化和新农村建设为载体，推动乡镇基本公共服务延伸到行政村。

　　（十一）建立村级组织经费保障机制，提升村级组织服务农民的能力。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法，建立健全村干部补贴、离任村干部生活补助、村级办公经费补助等运转经费保障制度，确保村干部工资逐步达到1000元以上，保障村级组织开展工作的基本财力需要。

　　五、实行财政激励政策

　　（十二）建立健全县（市）推进农村综合改革财政激励机制。各县（市）要尽快研究制订本地农村综合改革的实施方案，对于今年6月底前将实施方案报经省有关部门核准的，省财政给予每个县（市）200万元的一次性奖励。

　　（十三）建立健全生态发展镇财力保障体制。生态发展镇政府正常运作经费由县级财政全额保障，市级财政定额支持，省级财政以奖代补。2011年享受省以奖代补扶持的生态发展镇数量按以下原则确定：国家重点生态功能区内的山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的50%，省扶贫开发重点县范围内的山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的40%，其他山区县生态发展镇不超过该县建制镇总数的30％；其中，列入国家优化开发区域、重点开发区域的地区，生态发展镇数量要从严控制。

　　生态发展镇的年正常运作经费按平均160万元确定，省财政按一定比例给予奖补。2011年省级财政奖补资金从2011年5月起开始计算安排。鼓励云安县继续探索农村综合改革，对云安县开发与保护并重的镇，省按生态发展镇待遇给予以奖代补扶持。具体办法由省财政厅另行制定。

　　六、加强领导，认真组织实施

　　（十四）落实领导责任。各地级以上市要强化对山区县农村综合改革的指导，提出本市实施意见，明确财政保障和支持措施，并建立强有力的协调机构，加强农村综合改革的组织实施。各县（市）要坚持一把手挂帅，建立县委书记、县长负总责，分管领导具体负责，班子成员和各部门协调配合的农村综合改革工作制度。

　　（十五）制定实施方案。各地级以上市要对本市山区县农村综合改革工作进行统一部署。要以县委、县政府为主体，研究制订改革实施方案，明确改革具体内容、步骤和要求。各县（市）要提出本县域各镇主体功能划分意见，在征求各镇意见后，由县（市）统筹确定，并报市政府审核备案。各市人民政府将各县（市）实施方案报省农业厅、编办、发展改革委、财政厅核准后，由各县（市）具体组织实施。

　　（十六）加强指导督促。各地、各有关部门要按照本意见要求，将农村综合改革纳入本地区、本部门的“十二五”规划。省农业厅、编办、发展改革委、经济和信息化委、财政厅、民政厅等部门要加强统筹规划、组织协调和指导督促，确保山区县农村综合改革的各项措施落到实处。