广东各地掀起土地流转促规模经营热潮，为推动乡村振兴注入强劲动力

全省各地土地流转后发展适度规模经营，图为梅州市规模化水稻种植基地。

佛山市顺德区陈村花卉世界温室大棚种植蝴蝶兰。

　　土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路。新形势下，在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，加快放活土地经营权，规范引导农村土地流转，有利于推动现代农业发展，有利于脱贫攻坚与乡村振兴战略的有机衔接。

　　然而，广东农村承包土地细碎零散，近年来，随着经济社会的发展，大量农业劳动力从农村转移到城镇务工、经商，多数农村土地由留守老人耕种，有的甚至出现了耕地撂荒现象。

　　在广东，推进农村承包土地经营权流转尤为重要和紧迫。为此，去年9月，广东省人民政府办公厅出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（下称《意见》），提出了包括加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转等在内的十条措施，切实强化农村承包土地经营权流转政策支撑和投入支持，为全省乡村振兴注入强劲动力。

　　全省各地紧紧抓住这一机遇，扭住土地流转这个“牛鼻子”，加快发展多种形式的农业适度规模经营，掀起土地流转促农业适度规模经营的热潮。据统计，截至2019年底，全省农村土地流转面积1360.73万亩，占全省农村承包地面积的38.65％。

　　迅速行动抓好落地见效

　　一分部署，九分落实。做好政策落地生根是关键。近年来，尤其是《意见》出台后，全省各地围绕政策落实迅速行动。

　　茂名市就是其中之一。该市以农村集体产权制度改革为契机，不断探索农村土地“三权分置”有效实现形式，积极稳妥推动农村承包土地经营权流转，为茂名市推进农业适度规模经营奠定了良好基础。

　　根据《意见》要求，各级财政加大奖补力度，全面推动土地规范有序流转。市级层面，制定奖补方案，积极探索创新土地流转模式，引入竞争性机制，根据土地连片流转情况，通过以奖代补对县（市、区）予以奖励或补助；县级层面，安排一定的县级财政资金，对土地流转成效突出的镇村、连片规模流转的承包农户及经营主体等进行奖励。

　　如经市政府审定同意的《揭阳市农村承包土地经营权流转示范片创建实施方案》明确，对新增连片流转耕地面积500亩（含500亩）以上，流转期限3年（含3年）以上，用于农业生产的流转示范片，经申报、评审、公示并报市政府审定等程序，每1个土地流转示范片，市财政落实50万元作为奖补资金补助。

　　又如潮州市潮安区对镇级示范项目和贫困村示范项目实行奖补，每亩分别奖补资金200元、500元，三年共安排区级财政奖补资金242万元。对村级连片50亩以上、流转期限3年以上的予以奖补，实行流出方、流入方和所在村委会“三方”奖励措施，分别给予每亩200元、150元、150元的奖励，并在农业政策、金融政策扶持上给予倾斜，在全区掀起土地流转热潮。2019年至今，全区实现新增集中连片流转面积超万亩。

　　徐闻县也制定鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补政策，有效促进全县农村土地流转，取得了明显成效。仅2019年，全县增加土地流转面积4.06万亩。

湛江市徐闻县国家现代农业产业园菠萝种植基地。

　　《意见》还明确将服务推动土地流转作为重要内容，纳入推进乡村振兴战略实绩考核，结合考核评价结果，每年通报表扬一批在规范有序推进土地流转助力乡村振兴工作中表现突出的县镇村及集体经济组织主要负责人等。

　　如南雄市将农村承包土地经营权流转工作作为乡村振兴突破口，自2018年起持续三年将该项工作列为全市年度重点工作，2020年纳入市委重要改革事项，通过政府主导、部门联动、市场运作、广泛推介，建立一个新平台、三项新举措、四种新模式的“三新”机制，以“操作规范、管理科学、机制完善”为目标，着力探索土地流转“南雄模式”。截至目前，全市农村承包土地经营权流转总面积24万亩，流转率达42%。

　　茂名市政府则将土地流转工作列入对各地推进乡村振兴战略评价的内容，强化督查考核，推动工作落地见效。

　　《意见》也提出要健全流转管理服务体系，推动农村产权流转管理服务平台全覆盖。

　　在这方面，梅州市五华县做出了有益探索。该县完善土地流转体系，建立土地流转信息库、土地流转交易平台和土地流转管理服务机构，积极动员农户依托平台将土地特别是撂荒地流转给种植大户、农民合作社和龙头企业复耕复种。目前， 龙头企业、合作社、种植大户复耕复种面积占全县复耕复种面积约67%。

　　联农带农实现多方共赢

　　确保粮食安全，是乡村振兴的首要任务。流转土地只能用于农业生产，重点支持粮食规模化生产，土地流转“转”出多方共赢，真正下活了规模经营这盘棋。

　　汕尾陆丰市跨越生态农业科技有限公司流转了土地10000亩进行开垦复耕，创办“陆丰市开垦复耕水稻技术推广示范基地”，以“公司+基地+农户”联农带农的经营模式，提供当地农业就业岗位200多个，带动周边农户2000户以上，实现粮食生产二造约8500吨，年产值2500万元以上，效益十分显著，为推进乡村振兴战略发挥示范带动作用。

　　平远县坚持“政府主导、企业运作、村民参与、共建共享”原则，因地制宜深化土地流转改变，推动“三农”实现“六变”，即盘活闲置资产，让村民变股民；多元利用土地，让田园变乐园；做强农业产业，让农业变实业；促进农旅融合，让一产变三产；创造就业岗位，让农民变员工；推动连片整治，让农村变景区。

　　江门开平市则建立完善了农村集体“三资”管理办法和农村集体产权流转交易平台，严格公开土地流转程序，开展流转项目竞投，使农村土地流转和集体经济实现收益最大化。其中，全市率先探索农村集体资源网上拍卖，利用京东资产拍卖平台，以网上交易的形式进行农村集体资源、资产发包，进一步盘活农村资产资源。

　　截至2020年6月底，开平市累计通过农村产权流转平台发包的农村集体资产资源6835宗，产权流转交易平台流转土地面积达18万亩，总金额达30.82亿元，增值率达15%；通过京东资产拍卖平台交易25宗，增值率达45%。

　　增城区作为广州市最大的农业生产基地，农业用地资源丰富，但零散细碎问题突出，严重制约了龙头产业项目的引入和培育。针对上述情况，增城区以“集中、连片、规模”为导向，引导农民将土地集中流转，推动土地资源高效利用。

　　截至2020年5月，增城区通过交易平台规范流转的承包地（鱼塘、园地）8.19万亩，占全区家庭承包地流转面积的比例为36.3%，引进和培育了创鲜、诺普信、幸福田园、花果小镇等一批超亿元、超千亩、三产融合发展的优质产业项目，辐射带动全区都市现代农业产业发展壮大，促进了农业增效、农民增收。

　　地处粤北山区的阳山县，针对农户承包地块零星分散、耕作成本高、产出效益低、丢荒现象普遍等问题，创新性地推进土地整治整合，实现耕地质量由低变高、承包地由碎到整、农民收入由少变多。

　　整合后的耕地相对连片集中，土地整治范围由单一或几个经济社连片向整个行政村或多个行政村甚至跨镇连片推进，面积规模从连片几百亩扩大到连片千亩以上，基本解决了村组间“插花地”历史遗留问题，农户承包地块数量明显下降，平原基本实现一户一田一地，山区基本实现一户一片（处），形成千亩以上连片土地有10片。

佛山市高明区更合地理标志农产品合水粉葛种植基地。

　　防范风险解决后顾之忧

　　在提出多项支持土地流转举措的同时，《意见》也明确要加强风险防范，切实维护土地流转秩序，彻底消除土地流转之后的“后顾之忧”。

　　为有效解决合同不规范所产生的诸多纠纷，促进农村和谐发展，开平市探索统一了承包土地经营权流转合同、农户承包土地流转委托书和承包土地租赁合同，建立了农村土地流转的备案、登记和档案管理制度，进一步规范土地流转程序。

　　针对当前流转土地工作量大、程序较多、要求较严，有的流转合同签订欠规范，有些是口头协议，有的流转期限超过承包剩余期限，流转价格标准不统一，权利、责任、义务欠明晰，一部分合同没有经农业农村部门备案，存在较多的矛盾纠纷隐患等情况，河源东源县等地积极探索建立风险防范机制，建立整村流转农户承包地风险防范机制。

　　茂名高州市石鼓镇深埇村是该市推“三变”改革盘活土地资源的典型代表。深埇村成立深埇毓秀种植专业合作社，采用自愿入股、自负盈亏的股份合作制模式，采取“保底收益+按股分红”的方式，推动人人入股入社，实现风险共担、利益共享。

　　土地流转后，合作社选准产业，全面提升土地综合效益，对村中土地实行集约化管理和规模化经营，突出特色和优势，大力发展农业产业和乡村旅游，促进集体、村民增收。该村土地亩产值从原来500元提升到现在3000元；水面从原来亩产2400元提升到现在10000元。该村通过企业式运营，村民实现一块土地有土地租金、基地务工薪金、入股分红金等“三金”收入。

　　在完成土地流转的基础上，潮安区积极推动落实惠农政策，通过扶持优质项目、扶持新型经营主体、扶持设施建设，认真实施兴农惠农项目，鼓励多方参与农业生产发展，形成土地流转和农业生产相互促进、相互发展的良性循环。全区加快治理撂荒耕地，将抛荒地变成“活”资产，促进了农业增效、农民增收。去年至今，潮安区实现新增集中连片土地流转面积超1.1万亩。

　　始兴县则按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、经营方式规模化”的要求，建立健全农村土地承包经营权流转机制，引导农村土地资源集聚有效利用，因地制宜培育出蔬菜、水果、中草药等一批特色优势产业，有力有效推动现代农业产业发展，助力乡村全面振兴。截至今年6月，全县共流转土地11.73万亩。

　　各地政策举措很好契合“三权分置”制度安排

　　目前，全省各地相继出台了鼓励和支持土地流转的政策文件。笔者梳理了这些已经出台的文件发现，不仅很好地贯彻落实中央和省的决策部署，而且非常有地方特色。

　　一是坚持了依法、自愿、有偿的原则，依法规范有序推进土地经营权流转。坚持以农民为主体，不得违背承包农户意愿。土地经营权流转租金、经营收益分别归承包农户、土地经营主体所有，任何组织和个人不得侵占、截留、克扣。

　　二是体现了集中、连片、适度规模的导向，并创新土地经营权流转形式，鼓励农民以多种形式流转承包土地经营权，鼓励通过互换并地解决承包地细碎化问题。支持农民开展多种形式联合和合作，实现土地相对集中，连片开发。允许农民以承包土地经营权入股组建土地股份合作社，开展农业产业化经营。同时，土地经营规模也较为适度，与现阶段经营主体经营能力相匹配。

　　三是顺应了“三权分置”的要求，在稳定土地承包经营制度的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权，稳定农户承包权，通过相应的激励措施放活土地经营权，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地经营权抵押、担保等权利，逐步完善承包土地经营权的权能。

　　同时，对全省已出台的各种土地流转奖补政策进行梳理，在奖补资金来源、奖补对象、配套服务支持上，都很有地方特色：

　　一是在补贴资金来源上，有财政专项奖补资金，也有现代农业产业园项目、“一村一品、一镇一业”、省定贫困村示范项目扶持资金，还有家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业培育项目资金等。

　　二是在奖补对象上，有奖励流出方、流入方，也有实行流入方、流出方、镇街土地流转服务机构、村、组集体经济组织以及村干部全流程奖补。

　　三是配套服务支持上，农机、植保等社会化服务合作组织为农户提供代耕代种、统防统治、统配统施等“土地托管”服务，实现统一耕作，规模化生产；推行“公司+基地+农户”等组织模式，通过订单形式建立利益共同体，保障农民的土地财产权益。此外，土地经营权流入方（家庭农场、农民专业合作社、种植大户、农业企业）符合名特优新农产品种植、标准化种植、现代技术推广、一二三产业融合等相关项目扶持条件的，优先给予倾斜支持。